摘要：本文运用新制度经济学理论，结合中国电视产业经营制度变迁的实践，分析了制度变迁中每次制度创新者的成本收益及其规律。本文认为，电视市场需求的变化、国内外制度环境决定了电视相关方利益的变动，当作为制度创新行动集团的电视业利益相关者——目前主要是党政机构和国有电视台，预期潜在收益高于成本时，则制度创新有可能发生；当行动集团不存在获利预期，或预期行动成本高于收益时，制度创新则无法进行。不断变动的电视市场需求将持续改变制度创新者的收益预期，从而持续推动电视产业制度变迁。
关键词：电视节目需求 需求变动 电视制度变迁
Abstract：Based on new institutional economics theory, combined with the history of institution changes of Chinese TV industry management, the paper have analyzed the innovators ’ earnings and cost in the institution changes. It is the changes of demand on TV market and the internal and external institution enviroment that determine the change of the related parties’interest. As the institutionsy innovator,government and state-owned television station ,expect that the potential earnings surpass the cost, the institution innovation are likely to happen.If the potential earnings does not exist, or it is lower than the expected costs ,the institution innovation will not happen. The continuing change of demand on TV market will continue to change the TV institution innovators’ earnings forecasts, thus pushing TV industry institution change.
Keyword: demand on TV program , the change of demand ,the change of TV institution
制度是中国电视产业发展的瓶颈，对此观点各界似乎没有什么争议。但是电视制度改革改革时快时慢、“走走停停”， “徘徊在十字路口”[2]，对它的研究也成为众多学者和业界工作者最关心但又最困惑的问题之一。此类研究文献颇丰。早期从新闻传播学、社会学视角研究的多，近年来出现了许多用制度经济学理论研究中国电视制度的成果。这些成果解释了包括电视在内的中国传媒制度变迁由国家利益和媒体利益推动等原因，分析了变迁的阶段、路径、主体特点[3]。
应该说，国家和媒体从来都不乏自身的利益诉求，其利益在什么条件下会产生变动并且会影响电视媒体相关利益主体的行动选择？复杂而持续的制度变迁过程中，利益变动条件中有什么可以比较的重要变量，从而可以发现可比较的持续性规律？本文试图运用新制度经济学理论，结合中国电视产业经营制度变迁的实践分析这两个问题。
本文认为，电视市场需求的变化、国内外制度环境以及技术条件的变化影响了电视相关方利益的变动；当作为制度创新行动集团的电视业利益相关者——目前主要是党政机构和国有电视台，预期潜在收益高于成本时，则制度创新有可能发生；当行动集团不存在获利预期，或预期行动成本高于收益时，则处于制度均衡状态。
利益变动条件中，国内电视市场需求是一个具备可比较性的持续变量。电视市场经常被分为收视市场和广告市场。其实，广告市场对电视生产的实质是资源补偿市场，从这个意义上说，对意识形态节目存在需求的党政机构、对付费节目存在需求的观众，和对广告节目存在需求的广告主一样，都是电视再生产的资源补偿来源。本文认为，资源补偿市场中，广告节目需求相对意识形态节目需求的增长是中国电视制度变迁的重要变量条件，付费节目市场需求的相对增长将会进一步体现对制度变迁的影响力；在节目收视市场，体现观众个人偏好的“私人产品节目”需求相对体现公共利益的“公共产品节目”需求的增长是影响电视制度变迁的持续变量条件。因为这些需求的变动影响了制度变迁行动集团的收益和成本，从而影响其行动，推动了电视制度的变迁。
中国电视产业经营制度的创新，促进了电视产业的迅速发展。这种发展可以分为数量增长的扩张时期以及效率增长的整合时期。扩张时期的制度创新主要有广告制度、“四级办台”制度、有线电视制度等；整合时期的制度创新主要包括集团化、产业化等下文将结合这些制度创新实际，分析每次制度创新都体现行动集团的成本收益比较，分析国内电视市场需求变动在其中的持续作用。
一 新制度经济学相关理论
诺斯认为制度是一个社会的博弈规则，是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束[4]。 “变迁”指的是制度创立、变更、及随着时间变化而打破的方式[5]。渐进性的制度变迁源于政治或经济组织的企业家有如下感知：对既有制度框架做某些边际改变，将使他们的境况得到改善[6]。如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。制度创新压力的来源为：安排创新的潜在收入可能会增加；组织或者操作一个新制度安排的成本可能发生改变；法律上或政治上的某些变化可能影响制度环境，使得某些集团实现一种再分配或趁机利用现存的外部利润机会成为可能。在诺斯的理论中， “初级行动团体”是指支配制度创新进程的决策单位，这一单位可能是单个人或由个人组成的团体，正是行动集团认识到存在一些收入的存在，只要它们能够改变制度安排，这些收入就可能增加；“次级行动团体”是指用于帮助初级行动团体获取收入进行制度变迁而进行决策的单位。制度创新受制度环境的影响，制度环境是指一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本政治、社会和法律基础规则[7]。
拉坦分析了诱致性制度变迁的模型，指出对制度变迁需求的转变是由要素与产品相对价格的变化以及与经济增长相关联的技术变迁所引致的；对制度变迁供给的转变是由社会科学知识及法律、商业、社会服务和计划领域的进步所引致的[8]。
林毅夫进一步分析了诱致性制度变迁并提出了“强制性制度变迁”模式。他认为，诱致性制度变迁指的是一群（个）人在响应制度不均衡导致的获利机会时所进行的自发性变迁；强制性制度变迁指的是由政府法令引起的变迁。社会中各制度安排是彼此关联的，不参照社会中其它相关的制度安排，就无法估价某项特定制度安排的效率。并且只有在政府收益高过费用时，政府才建立新制度[9]。
二 中国电视传统时期：意识形态宣传节目需求决定制度行动
透过电视业众多的政策、管理机构、生产者，本文围绕电视业的最终产品——电视节目（和越来越多的衍生产品）的需求和供给方式进行电视制度研究。党政机构对电视意识形态宣传节目的需求是中国电视业的起点，保证这一产品有效供给是电视制度的起点。中国电视制度首先是要保证电视产品按照党政机构的内容、数量、种类进行供给，并且对意识形态存在负面影响的产品严格禁止。
那么，产生、维持这一制度的收益、成本比较是决定制度实施的关键。尽管很多收益、成本无法进行准确的量化，但是通过相关内容比较，也可以为分析制度提供有益思路，这种理解比较接近中国电视制度实际。通过分析比较电视制度变迁过程中的需求变化以及相应收益、成本变化，寻找电视制度变迁的规律。
（一）电视传统时期期制度收益主要体现在满足意识形态需求。
中国电视的创立完全是为了满足意识形态需求，在很长时间里电视制度的收益也主要体现在满足意识形态需求。
1958年在全国只有最初只有进口的200部黑白电视机，尽管苏联专家组认为中国缺乏发展电视的条件，但广播事业局认为尽管有风险还是应该为社会主义祖国争气，要赶在台湾之前开播电视。北京电视台(中央电视台前身)建设加快了步伐，开播日期一再提前，在1958年5月1日实验播出黑白电视节目，同年9月2日正式开播。上海电视台也于同年10月1日开播，早于原先消息中国民党台湾电视1958年10月10日的播出时间。
这一时期的电视内容一切以政治为灵魂，紧跟大跃进、经济调整、“文革”、拨乱反正的政治路线，政治功能统帅整个早期电视，教育、娱乐等功能不同程度上有所体现。政治功能不仅体现在专题性政治节目、新闻节目中，文艺、教育及娱乐节目也直接为政治服务。在三年困难时期，北京电视台为缓解压抑的社会情绪举办的 以“有益无害”为宗旨的“笑的晚会”也引起很大争议，有人指责它映射现实，最终被带上“低级庸俗”的政治大帽子遭到否定[10]。
维持早期电视制度的成本主要是财政投入和人力物力。1958年国家投入资金 元。当然，在那个特殊的年代投入的人力物力很多是不能只已资金数量来衡量的，实际投入远大于账面资金数目。
现有研究电视制度文献中，多认为是财政拮据和媒体利益诉求推动了电视制度的改革创新。直接原因也的确如此。但是国家的财政似乎在很长时间里都时处于困难拮据的，电视媒体从来也都不乏自己的利益诉求，为什么电视产生后的二十多年里都没有产生后来那种经济性质的制度创新呢？是因为在电视的早期制度中，制度创立的行动集团——党政机构认为该制度的意识形态宣传收益大于所投入的成本，没有必要进行电视经营制度创新。相应地，时代精神和大的制度环境使得媒体自身的收益也主要体现在与意识形态相关的政治收益、精神收益。相反，这期间严格的计划经济、落后的短缺经济使得广告市场需求缺乏或规模很小，稀少的电视机数量使电视观众规模很小，广告价值也很小，50年代末全国有电视机1.7万台， 1975年底全国有电视机46.3万台。较低的收入水平从而生活水平使得观众对付费节目的需求近乎为零，这两方面市场需求的缺乏不能给电视台等其它行动集团带来足够的经济收益预期，从而不足以产生产业经营制度创新的动力。在那种时代精神和制度环境中，进行以经济收益为目标的经营制度改革是冒天下之大不韪的行为，风险成本极高。低收益、高成本使得电视台无法产生经营制度创新的行为。
三 电视生产扩张期：广告需求规模相对增长主导行动集团的收益预期改变
中共十一届三中全会后党的工作中心重新回到经济工作，其后中国经济快速增长，市场交易日渐活跃、市场竞争日趋激烈，使得广告潜在需求上升。这一变化改变了电视台作为制度创新集团的预期成本与收益，使广告制度被“诱致”创新。尽管意识形态节目需求和观众对高质量节目的需求也发生了变化，但是广告需求相对意识形态节目需求增长可能是这一时期最明显而关键的变量。
（一）广告制度创新
1979年1月28日上海电视台播出了新中国第一条电视广告——“参桂补酒”，观众反应强烈，播出后不到半个月，全上海大部分药店的“参桂补酒”被抢购一空[11]。当年中国广告总营业额为0.1亿元，其中电视广告0.0325亿元。
可以肯定，厂商从广告中获得的利润远大于此，部分观众也从获取广告信息从而购得满意商品而得益。这就是广告制度创新的直接收益。值得注意的是，这种收益是党政机构、电视台、广告商或许还有观众分享的，对原有利益不损害，这种制度创新属于帕累托最优性质的创新。如果说广告制度创新最初还存在一定的意识形态风险成本，但后来这便不成为成本，因为市场经济所必需的广告很快就成为符合意识形态的制度安排，甚至成为意识形态的组成部分。
广告制度创新是中国电视广告产品的需求达到一定规模的表现，这一需求变动给中国电视业的投资和管理制度带来了深远的影响，可以说此后电视产品供给快速扩张都与广告需求带来的收益直接相关。没有到达一定规模的广告需求，广告制度不会产生，而广告制度和不断增长的广告需求，继续成为后来许多电视制度创新的驱动力。
无论是制度变迁理论还是实践观察，我们都知道行为的决策取决于潜在的成本收益比。根据当时的制度环境，制度创新第一行动团体——上海电视台认为收益大于成本，才选择了创新。那么，我们不妨分析制度行动团体的收益成本比。
1 “初级行动团体”成本收益分析。
电视台播出广告的收益很明确，那就是广告收入。上海电视台1979年广告收入49万元，1978年该台全年电视台得到的日常经费比一部电影的摄制费还要少[12]。
电视制度创新者的成本分析是研究制度变迁的关键。对他们来说，政治风险成本是主要成本，经济成本几乎可以忽略，因为这只有一些相对广告收入而言极低的广告制作费用，如果不播出广告节目，播出其它节目也是需要相应的节目制作费用的。政治风险成本表现在社会和电视台内部对播放广告存在相反的意见，认为广告是资本主义的产物，电视台作为党和政府的喉舌和舆论宣传工具，不宜推行。在上级主管机关批准了经营广告业务的请示报告后，就在播出前半分钟还再次受到阻拦，差点夭亡，好在负责人的当机立断才按计划顺利播出。广告播出后制度创新者仍然承担了政治风险成本，广告被有些人扣上了 “为资产阶级服务”的帽子，因为“参桂补酒”相当于当时一个大学本科毕业生工资的四分之一。1979年3 月15 日上海电视台播出了第一条外商电视广告，还被有些人称为“出卖主权，丧权辱国”。
值得研究的是该项制度创新的整体制度环境。广告播出那天是中共十一届三中全会召开后的第37天，也是在那一天，国务院副总理邓小平出访美国，整个国家改革开放、制度创新的大环境正在形成。具体到传媒领域，1978年同为党的喉舌的《人民日报》实行了“事业单位企业化管理”政策。1979 年1 月14 日，《文汇报》刊登了题为《为广告正名》的文章。最终上海电视台和《解放日报》在同一天播放（刊登）了广告。适宜的制度环境大大降低了制度创新者的政治风险成本。
无论制度环境如何，一项制度创新总是需要有“初级行动团体”来推动。对于电视广告制度创新而言，上海的广告需求大创新收益大是一方面，创新“企业家”降低风险和其它各项成本的能力，对制度创新的水平和时滞都有重要影响。
其它各电视台纷纷开播广告。从收益成本来分析，它们能获得本地的广告收益，有了其它电视台的先例，播出广告的政治风险成本迅速降低。如果到了一定的时候还没有播出广告，则“思想保守，改革不利”的损失往往有可能发生。
2“次级行动团体”的成本收益分析。
1979年5月14日，中宣部发文给给上海市委宣传部肯定了刊、播广告的做法，广告制度正式创立。在广告制度创新过程中，中宣部是代表党政机构的“次级行动团体”，对初级行动团体的决策进行推动或否定。在中国，党政机构是电视制度创新重要的决策者。其行动成本收益很多无法用经济指标量化，但是定性或观察性的分析仍有意义。
党政机构批准广告制度行为不需要增加财政投入，基本上不存在经济成本，其成本主要体现为“广告属于资本主义产物”的意识形态风险成本。党政机构批准广告制度行为的经济收益体现为增加了电视事业经费，活跃了社会经济流通。以1982年至1992年为例，十年间广播电视多种经营收入73%都用在了事业发展上，有的地方甚至高达90%以上，总计金额约60亿元[13]。在中国特殊的语境下，还可以认为这有传递解放思想、改革开放信号的功能，具有意识形态正收益。从时任中宣部部长胡耀邦对广告的批复“赞成逐步的搞”[14]来看，可以肯定这次制度创新的收益是大于成本的，并且可以认为意识形态成本仍然存在，但这项成本会随着制度环境的变化而降低。
（二）“四级办台”制度创新
1983年3月第十一次全国广播电视工作会议制定的中央、省、地、县“四级办广播电视，四级混合覆盖”的方针是一项极为重要的电视制度的创新。其后的五年中是我国广播电视有史以来发展最快的时期[15]。全国电视台数量由1982年的47座增加到1987年的366座，电视覆盖率从1982年的57.3%提高到73%[16]，直至后来发展到每个市、县都有电视台。“四级办台”官方定位是事业发展方针，但是涉及到巨大的投资、复杂的投资体、丰厚的广告收入回报以及收视市场激烈的竞争，这项政策的产业经营特征渐趋强化。在“四级办台”的头几年，中央和地方给广播电视部门的经费有20亿元左右，其中地方经费占四分之三[17]。“集体投资和群众集资办电视和广播的积极性得到了发挥”[18]，特别是在经济实力相对薄弱和思想相对开放的地区海南岛、云南等地都出现了地方投资和群众集资合力办电视的例子。
“四级办台”制度创新的“初级行动团体”是以国家广电部为代表的党政机构，其目的主要是促进电视事业发展。那么，发展电视事业是满足什么需求呢？1981年中共中央书记处指出“广播电视是教育、鼓舞全党、全军和全国各族人民建设社会主义物质文明、精神文明最强大的现代化工具，这就是广播电视工作的根本性质和和任务。”1982年国务院将中央广播事业局升格为广播电视部。1983年中共中央37号文指出，“各级党政部门要学会利用广播电视来宣传群众和组织，”“把人民群众动员起来”。37号文引用邓小平的讲话“对于思想理论方面‘左’的错误观点仍然要继续进行批评和纠正，但当前思想战线首先要着重解决的问题，是纠正‘右’的、涣散的倾向，”要求“各级党委要按照这个精神，…适当增加一些人力和财力，发展和办好广播电视意识形态事业。”“每一个广播电视工作者，都要…为贯彻执行党的宣传政策，完成党的宣传任务，为建设具有中国特色的社会主义广播电视事业，努力奋斗。”[19]由此可以推断此次电视制度创新主要是为了满足党政机构对意识形态宣传节目的需求。
1 党政机构制度创新收益分析。
“四级办台”制度创新对中央党政机构的收益是满足了增长的意识形态节目覆盖需求，因为“市、县电视台的任务主要是转播中央和省的广播电视节目，也可以自办节目[20]”。 1949年以来中国广播事业实行保证重点、先中央后地方的方针，只允许中央和省两级办电视台。这里除有宣传口径等原因外，还有人员、财力和技术等困难[21]。
为什么意识形态节目覆盖需求会在这个时候增长以致中央党政机构做出如此重大的制度创新行动呢？直接原因是1982年中共十二大的召开后全国城乡经济体制改革迅速开展，“在十二大精神指引下，广播电视部们如何改革和发展呢？ 广播电视部党组经过研究后决定召开一次全国性工作会议，来统一全体广播电视工作者的思想认识”[22]。尽管这次会议“着重从宣传业务方针和事业建设方针方面清理‘左’倾错误思想”，但是同年发布的中共37号文着重强调了批判和防止资产阶级自由化、反对和抵制精神污染的问题，并且是广播电视历史上第一次以中共中央正式文件的形式单独发出通知。随后广播电视部动员和组织全国20多万广播电视工作者认真学习37号文件，贯彻中央对广播电视工作的重要指示[23]。从大的背景来看，“文革”后出现了“怀疑、反对社会主义制度，盲目崇拜西方主义国家‘民主’、‘自由’的资产阶级自由化思潮”[24]。1980年邓小平指出，“我们希望报刊上对安定团结的必要性进行更多的思想理论上的解释，这就是说，要大力宣传社会主义的优越性，宣传马克思列宁主义、毛泽东思想的正确性，宣传党的领导、党和人民群众团结一致的威力，宣传社会主义中国的巨大成就和无线前途，宣传为社会主义中国的前途而奋斗是当代青年的最崇高的使命和荣誉。…报刊、广播、电视都要把促进安定团结，提高青年的社会主义觉悟，作为自己的一项经常性的、基本的任务。”[25]1981年中共中央7号文件规定“报刊、新闻、广播、电视要认真进行关于坚持思想基本原则的宣传”，“对怀疑、诋毁思想基本原则的思想和言论，…必须进行有力的批驳。”
在这种形势下，中央党政机构对意识形态宣传节目需求必然增长，为了满足该需求所做的制度创新收益相应增加。
值得注意的是，地方党政机构的收益也得到大幅增加，为此次制度创新的执行提供了充分的动力。一方面是地方台自办节目使地方党政机构获得了宣传自身业绩、动员部署工作、促进经济发展的收益，另一方面地方台获得了建立机构和赚取广告收入的收益。
2 党政机构制度创新成本分析
制度创新的初期成本主要是财政投入和人力物力投入。上文提到，“四级办台”的头几年，中央和地方给广播电视部门的经费有20亿元左右。
对于“初级行动集团”的中央党政机构，由于意识形态节目需求迫切，且地方党政的积极性被调动，集体投资和群众集资的形式也被采用，其预期制度创新成本肯定是大于收益的。不料许多不发达地区市、县因节目制作能力不足，大量引进以及偷录、滥放海外内容庸俗、质量低劣的影视录像以填充时间、吸引广告。规定转播中央电视台新闻文化节目常常被地方娱乐内容所冲击。“中央电视台对‘下面’的表现大为气愤，广播电视部也心生悔意”[26]。对制度创新的“初级行动集团”而言，这无疑也是一种额外的成本，至少是降低了意识形态宣传的收益。
动员社会力量，四级办电视的做法，从本质上来说是进步的，它打破了过于集中的僵化体制，体现了分散化、多样化的发展趋势[27]。对电视产业来说，则是增加了竞争主体，增加了产品供给能力，也形成了相应的利益团体。在节目收视市场中，满足观众个人偏好的“私人产品节目”相对于满足党政意识形态的“公共产品节目”增长，这一市场需求的培育为电视产业发展、进一步电视制度变迁提供了条件。
（三）有线电视制度创新
有线电视制度创新同“四级办台”制度一样，属于增加电视产品供给数量、提高供给质量的扩张制度。上世纪八、九十年代，在有线电视技术的支撑下，快速增加的广告节目需求，以及观众日益增长的对付费电视节目的需求[28]，仍然是改变收益预期，推动“初级行动团体” 制度创新行为的动力。
这一制度的“初级行动团体”是大型企业和各地方电视及其它机构。其创新收益体现为向有线电视终端用户收取初装费、收视维护费。其成本主要也是经济投入成本，但是稳定的收视维护费收入和丰厚的广告收入使制度创新者预期总收益大于成本。有线电视的经济回报也诱使银行和社会投资积极参与，巨额投资得以解决，制度创新行为得以实施。有线电视制度创新的政治风险成本基本不存在，因为它首先是一项技术性创新，用于传输无线电视台的节目，后来的自办节目也同无线电视台一样按照党政机构意的宣传政策管理。
党政机构在此次制度创新中属于“次级行动团体”，起初没有制定明确的发展政策和统一的发展规划，1990年广播电视部才在国务院批准后颁发了《有线电视管理暂行办法》，审批、管理有线电视建设。对党政机构而言，其收益主要是有线电视扩大了中央和省级电视节目的覆盖，经济成本和政治成本基本都不存在。
为什么那是广告节目需求以及观众对付费电视节目的需求会增长，并且增长到改变制度创新团体收益大于成本的程度呢？前者增长显然是因为国民经济迅速增长、商品市场交易活跃、市场竞争日趋激烈所致。后者增长原因则有三点：第一，70年代后期城市大批兴建高层建筑，加上高压输电线路等物理条件改变，电视电波干扰加大，有线电视则可以提供清晰的电视图像；第二，无线台日益增多，频道资源有限，各台相互干扰严重，有线电视则可以同时传输几十个电视频道[29]；当然，经济发展、生活水平提高使得观众对各种电视节目数量、质量需求的提高，这或许才是最重要的是。观众对电视节目的需求变动还将持续影响电视制度创新。
(四)其它扩张性质的制度创新
尽管整体电视制度“走走停停”， 但是随着观众可支配收入的提高，随着相关技术的创新和引进，对各种付费电视的节目需求被开发并不断增长，近年来这方面的制度创新一直在持续进行。如收费电视、IP电视、移动电视、手机电视、网络电视、视频服务影视节目制作以及各种有线网络增值服务等。只要存在市场需求，并且制度创新的其经济收益大于制度环境中的政治风险成本，就不断有国有、民营、境外电视机构充当“初级行动集团”。
对于 “次级行动集团”——党政机构而言，与“初级行动集团”合作的程度也越来越高，只要节目内容不触动其意识形态的底线。 “初级行动集团” 显然深谙此道，在满足观众需求的基础上，兼顾意识形态需求。当然，随着制度环境的改变，党政机构意识形态本身的内涵发生了很大变化，经营也成了政治的一部分[30]。
由需求增长引起的扩张性质制度创新，像中国其它领域的许多增量改革一样，由于不触及或少触及存量利益既得者收益，制度创新和制度实施的难度相对较小。在需求基本不变动，要在既定利益空间内进行调整则难度巨大，无论这种调整是处于降低成本提高效率或是为了全行业的长期利益或其它目的。
四 电视生产的整合时期：
整合时期的中国电视制度创新也与意识形态节目需求、广告节目需求以及付费节目相关，但这些制度创新与制度环境的变化关联更加紧密。
（一） “治散治滥”及集团化
电视生产快速扩张，尤其是“四级办台”、有线电视制度热潮下产生的县级台乃至乡镇台、企业台大量诞生，最初是增加了供给，满足了党政、广告商、观众各方的需求，但是很快这些台在经济利益（或者说是经济压力）驱动下产出了滥播滥放境外通俗娱乐剧、盗版盗录节目，以及乱开频道、擅自接受境外卫星电视节目的现象。社会上也出现了争抢建立有线电视网、乱开播出前端的现象，有些还是与私营资本及境外资本联合的，甚至发生了随意开办广播电台、电视台的的问题[31]。这些现象显然提高了党政机构需求相悖，大大提高了其意识形态风险成本。
1995年2月召开全国广播电视工作会议后，广电部强化行业归口管理，查处了一批系统外非法批台建台、系统内擅自建台及乱播滥放等问题。1996年广电部建立了广播电视台年检制度；中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于加强新闻出版广播电视业管理的通知》（简称“两办”37号文）。
1997年广电部按照37号文基调，开始全面开始“治散治滥”的行动。在机构治理上，主要是规定县级电台、电视台、有线台合并并且以转播中央和省的节目为主，少量自办当地新闻和专题节目，文艺节目只能从广电部规定的渠道购买；市辖区以及乡镇不设电视播出机构；企事业有线台改为有线电视站；未经广电部批准的各种电视台要撤销或该为转播台（站）；规定境外引进节目须由广电部统一引进和审查。1997年11月，国务院第228号令发布《广播电视管理条例》，行业管理执法监督力度加大。该条例沿用至今。
1998年4月，治理任务基本完成。全国实际存在广播电视播出机构综述从6937座缩减到2218座，缩减率为68.1%[32]。
国家广电总局在1999年工作要点中提出，要按照社会主义市场经济体制要求，按增进效益、壮大实力的原则组建广播影视集团。1999年6月，无锡广播电视集团成立。1999年11月，国务院办公厅转发信息产业部和国家广电总局《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》(82号文)，推进网台分营、电视与广播及有线与无线合并。
2000年8月，全国广播电视厅局长座谈会后，全国广播电视系统掀起了一个关于组建广播影视集团的讨论热潮。同年12月，湖南广播影视集团正式挂牌，实施系统内整合改制，集团总资产30多亿元。随后，山东、上海、北京、江苏、四川、浙江等地广电集团或总台成立。2001年12月6日，由中央电视台、中央人民广播电台等中央级广播电视媒体捆绑在一起组成的中国广播影视集团成立，其固定资产超过200亿元人民币，年收入110亿元。该集团的成立，“表明我国广播影视业的改革迈出了新步伐，广播影视业的发展进入新阶段”[33]。
但是许多广播影视集团只是行政命令下的强行组合的事业性质集团，并没有达到资源整合的目的。2004年，国家广电总局宣布停止批准事业性质集团组建。不久后，有的集团被解散。但是全国各地无线电视台和有线电视台都得以合并。
1“初级行动团体”的成本收益分析
“治散治滥”及集团化制度创新的“初级行动团体”都是国家广电总局代表的中央党政机构，制度的性质都是缩减和整合生产主体。但是两次制度创新的结果却很不一样，前者“任务基本完成”，后者宣告终止。如果我们对“初级行动团体”以及制度实施者的成本收益进行分析则可以发现，不同的成本收益比较决定行动选择：
“治散治滥”行动中，“滥”的节目及对转播中央电视台节目的忽视，对党政机构的意识形态节目需求是很大的损害，与以往对播出前端及其严格的控制而言，“散”的播出前端对党政机构的政治风险成本可谓极高。反之，控制这些成本、风险的收益极高。对于具体发起这像人制度的广电部而言，制度创新收益还包括许多具体的经济利益：广电部一再强调地方广播电视机构的首要任务是完整传送中央台的节目，而且必须转播广告，也就是说， 政府不仅努力保护中央台的传播导向，而且积极维护它们的经济利益[34]；县级台播出的文艺节目只能从广电部规定的渠道购买也直接涉及经济收益。“初级行动团体”制度创新的成本主要是投入人力物力和相应的工作进行检查监督工作。由此可以评估认为“初级行动团体”的收益远远大于成本，其行动力度故很大。
集团化制度创新则不完全一样。该制度整合对象主要是中央和省级广播电视台，也包括部分地市台。与县及其一下电视台相比，这些电视台“乱播滥放”与中央党政机构意识形态不吻合节目的现象可谓极少，那么，集团化则不能给“初级行动团体”带来直接的意识形态收益增量；电台及其它与电视台主业相关度不高的集团业务，合并后无法产生“化学反应”，起不到增加规模效益、降低成本的效果。唯一的收益也许就是配合了当时加入WTO前后全国“打造航母，做大做强”的风尚。当然，进行该项制度行动的成本对于“初级行动团体”也仅限于研究、会议、洽谈的人力物力费用，可谓不高；另外，在“集团化”的热潮中，人们似乎容易忽视广播影视集团是“事业集团”，而非常见的“企业集团”，这种忽视显然对中央党政机构的意识形态需求是个潜在的损害，有着不能说不高的政治风险成本，之所以要明令对集团化“急刹车”也说明了这一点。总体净收益不高，甚至不存在，创新集团的行动力度难以很大，最终难以为继。
2 “次级行动团体” 成本收益分析
“治散治滥”行动中的“次级行动团体”主要是县及其以下的电视台。配合这次制度行动对它们来说成本体现在失去了较多的节目时段、广告时段、提高了购买节目成本，但是其节目时段广告收益并不高，甚至可能根本没有纯收益，减少播出时间损失并不很大。相反，它们深知中央党政机构在涉及意识形态问题的处理上向来是不惜代价，如果不配合这次行动，付出的成本将会更高，尤其是电视台领导。从收益来看，当地新闻节目得以保留，地方领导的工作宣传收益得以保留；有线电视收费得以保留，经济收益也继续保留。权衡成本收益，绝大部分县级台都选择了配合行动。当然，有少数广告需求比较大的经济发达地区县级台也选择了继续保留相对多的播出时间以及自办节目，同样是因为纯收益的存在；当然，他们对取消不符合中央党政机构意识形态需求的节目是配合的，否则成本将是无限大。
在集团化的制度行动中，“次级行动团体” 是中央和省级电视台、部分市级电视台。除了少数经营管理得当的集团，多数业务整合收益并不明显，甚至增加了机构运营成本。对于他们最大的收益也许就是无线台和有线台合并后同一地域广告垄断、价格上升带来了更高的收益。所以无论是实施或未实施集团化制度的区域，有线台无线台合并这项制度都得到了彻底的执行。
其它整合不同利益主体之间的制度创新在现实中也总是十分困难，因为每个理性的主体都是从自己的收益成本比较出发，净收益不足则其行动积极性不足。如电视台跨地域、跨媒体的制度创新，对电视制作、播出主体进行分离的制度创新，放松民营投资者和境外投资者准入的制度创新，涉及对中央党政机构、地方党政机构以及电视台原有利益的重新分配，多年来实质性进展不大。从历史经验来看，整合性质的制度创新与制度环境的关联紧密。当然，一定的制度环境也是为了满足特定的需求结构而产生，需求是制度的最终决定因素。
事实上，扩张性质的制度变迁一直在实践中推进迅速，因为资源补偿市场中广告节目需求、收费节目需求以及收视市场中“私人产品节目”需求相对意识形态节目需求的不断变动，其收益可以由电视行业相关者的分享，这给制度创新的各个行动集团带来足够的动力。不断变动的市场需求必然还将进一步影响行动团体的收益预期，产生新的制度创新动力。这种动力是否足以推动“初级行动集团”的制度行动？谁会是下一项制度创新的行动集团？需求变动与制度环境的关系如何？这都是有待进一步研究的问题。（作者简介：金冠军为上海大学影视学院教授、博士生导师、院长；易旭明为上海大学影视学院博士生。）
注释：
[1] 本文系国家广电总局部级社科研究项目重大课题（项目编号GD2009010）阶段性成果之一。
[2] 夏骏，《十字路口的中国电视》，清华大学出版社 2006年。
[3] 陈怀林 ，《中國傳媒製度的漸進改革》，载于《 新聞學研究》第62期第97-118页；柳旭波，《传媒体制改革的制度经济学分析》，载于《新闻界》2006年第2期第16-17页；周劲，《传媒治理：理论与模式的中国式建构》，北京：人民出版社 2008年。
[4] （美）道格拉斯· C. 诺斯 著，杭行译 韦森 审校.制度、制度变迁与经济绩效.上海：格致出版社, 上海三联书店 ,上海人民出版社 2008：3.
[5]（美）道格拉斯· C. 诺斯 著，陈郁 罗华平 等译，经济史中的结构与变迁，上海：上海三联书店 上海人民出版社1999：225.
[6]（美）道格拉斯· C. 诺斯 著，杭行译 韦森 审校. 制度、制度变迁与经济绩效.上海：格致出版社, 上海三联书店, 上海人民出版社 2008：9.
[7] （美）L.E.戴维斯，D. C. 诺斯. 制度变迁的理论：概念与原因 (载R.科斯、A.阿尔钦、D.诺斯等著 .财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集).上海三联书店 1991：271-298。
[8] V.W.拉坦 .诱致性制度变迁理论.(载R.科斯、A.阿尔钦、D.诺斯等著.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集).上海三联书店，1991：328.
[9] 林毅夫. 关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁(载R.科斯、A.阿尔钦、D.诺斯等著 .财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集). 上海：上海三联书店 1991：374.
[10]郭镇之.中外广播电视史. 上海：复旦大学出版社，2005:242.
[11]朱亮.中国大陆第一条电视广告(刊于《装饰》2008年第3期，第71页).
[12]朱亮.中国大陆第一条电视广告(刊于《装饰》2008年第3期，第71页).
[13]赵玉明.中国广播电视通史.北京：中国传媒大学出版社，2006年第二版：462页.
[14] 陈怀林 .中國傳媒製度的漸進改革.(载于《 新聞學研究》第62期第108页).
[15]徐光春. 中华人民共和国广播电视简史. 北京：中国广播电视出版社，2003年版2004年印刷:220.
[16] 崔保国. 2009年中国传媒产业发展报告. 北京：社会科学文献出版社2009:203.
[17]崔保国. 2009年中国传媒产业发展报告. 北京：社会科学文献出版社2009:205.
[18]中国新闻年鉴1984. 北京：人民日报出版社，1984.
[19]徐光春. 中华人民共和国广播电视简史. 北京：中国广播电视出版社，2003年版2004年印刷:211-219.
[20]徐光春. 中华人民共和国广播电视简史. 北京：中国广播电视出版社，2003年版2004年印刷:216.
[21] 中国新闻年鉴1984.人民日报出版社，1984。
[22]徐光春. 中华人民共和国广播电视简史. 北京：中国广播电视出版社，2003年版2004年印刷:212.
[23]徐光春. 中华人民共和国广播电视简史. 北京：中国广播电视出版社，2003年版2004年印刷:218.
[24]徐光春. 中华人民共和国广播电视简史. 北京：中国广播电视出版社，2003年版2004年印刷:209页.
[25] 中国新闻年鉴1984.人民日报出版社 1984.
[26]郭镇之，.中外广播电视史.上海：复旦大学出版社 2005：271.
[27] 同上。
[28]此处只指支付有线电视初装费、按月支付的收视费，本文视之为付费电视的一种，它同样是满足观众对节目数量、类型、内容、收视效果的个人需求，需要支付额外的费用。早期的企业有线电视有的不需要观 众付费，但它只服务于本单位职工，带有职工福利性质。
[29] 徐光春. 中华人民共和国广播电视简史. 北京：中国广播电视出版社，2003年版2004年印刷:338.
[30] 钱蔚 . 政治、市场与电视制度 .郑州：河南人民出版社 2002 ：116.
[31]徐光春. 中华人民共和国广播电视简史. 北京：中国广播电视出版社，2003年版2004年印刷:537.
[32]徐光春. 中华人民共和国广播电视简史. 北京：中国广播电视出版社，2003年版2004年印刷:543.
[33]徐光春. 中华人民共和国广播电视简史. 北京：中国广播电视出版社，2003年版2004年印刷:553.
[34]郭镇之.中外广播电视史.上海：复旦大学出版社 2005：305.